仲裁确权之创新性模式探究 ——三亚市棚户区改造中房屋确权经验

        摘要：棚户区改造是我国着眼于改善民生，执政党致力于为人民服务的一项重大举措，是一项惠民工程。然而，政府在推进棚户区改造的过程中，遇到了诸多难题，导致了棚户区改造的战线拉长，耗费了更多的人力物力，不利于棚户区改造政策的落实。所以，如何在棚户区改造中探索一种新的方式，以在符合法律规定的前提下快速有效推进棚户区改造进度，使这一惠民政策得到完全落实，显得尤为重要。
        关键词：仲裁确权；棚户区改造；房屋确权；创新性模式。
        一、棚户区改造的现状及历史问题
        棚户区改造是国务院下达给各省市的重要任务，近年来，各省高度重视，将棚户区改造列为重点项目强力推进。
       （一）诸多客观因素导致棚户区改造进度缓慢
       被列入棚户区改造范围的房屋性质多样，因年代久远，历史遗留问题较多，且棚户区改造涉及到了多方利益，尤其对于流动性人口较多的城市（诸如三亚市等）而言，如处理不当，则影响社会稳定。
        从房屋性质上看，棚户区改造中多为单位集资房、房改房、经济适用房、个人自建住宅等，同时也存在部分商品房，部分房屋中还存在房屋出卖单位与购房者之间按份共有的情形，因此房屋性质复杂。
        从房屋交易形式上看，多数房屋经过多次转卖、易主，相当部分未办理房屋过户登记，由于这些房屋交易最早发生在20世纪末21世纪初，当时交易双方的法律意识淡薄，付款凭证均为简易的“收据”。部分购房合同意思表示不明，导致了政府在主导棚户区改造中，难以辨别各方房屋交易的意思表示是否真实，所提供的证据材料是否合法有效。
        从交易时间上看，由于部分房屋交易年代久远，取证困难，导致了确权难度进一步加大。
        从交易各方诚信度上看，部分房屋转卖人在转卖房屋后，看到了棚户区改造所带来的利益，便恶意撕毁与购房人签订的合同，对购房人作为被补偿人提出了异议。
       （二）在主观方面上，因专业法律知识受限，导致难以进行准确、快速确权
        在棚户区改造中，由政府作为主导，投入了大量的人力物力，但由于政府工作人员缺少丰富的法律实务经验，难以完全胜任补偿协议的起草、房屋确权材料的审查等法律工作，难以准确快速进行房屋确权。
        二、三亚市棚户区改造的创新性模式探究
        三亚市胜利路原武装部片区棚户区改造，由三亚市政府统一领导协调，为解决三亚市棚户区改造中的确权难题，采用了如下创新性模式：
        （一）通过前期审查，做到快捷、准确确权以迅速签订补偿合同并发放补偿款
        在进行棚户区改造的前期，即由律师开始参与其中，参与起草棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案，起草补偿安置协议，指导各方当事人收集初步的有效证据以便确权。
在三亚市住建局与各被补偿人签订补偿协议时，由律师指导签订协议，保障协议内容及签订协议的主体资格适格。与此同时，仲裁委员会亦提前介入，将仲裁程序中的证据审查程序前置，在住建局审查被补偿人资格时，参与审查其中的现有证据是否能够进行确权。审查方式主要为形式性审查，审查过程中发现被拆迁房屋可能存在权属纠纷、产权不明晰等情况的，采用由住建局先行与初步确定的被补偿人签订补偿协议，该被补偿人先交付房屋用于棚户区改造拆迁，在房屋拆迁的同时采用仲裁程序进行房屋确权的方式，在仲裁程序中对证据材料进行实质性审查，达到确定被补偿人的目的。
        在签订补偿协议时，当事各方在补偿协议中特别注明：“甲乙双方同意由甲方将本协议提交海南仲裁委员会三亚仲裁院，并邀请利害关系方参加相关仲裁活动，对本协议项下征收补偿安置权益人资格进行司法确认，并按仲裁裁决执行本协议。”以确保当事各方将房屋确权纠纷提交仲裁委员会管辖具有法律依据，住建局特别承诺仲裁费用由住建局承担。
        从安置补偿方案的确定、补偿协议的起草与签订，再到被补偿人资格审查，通过律师与仲裁委员会的参与，弥补了政府部门工作人员在房屋确权方面的专业性法律知识的不足，减小了出现确权错误的风险，同时加快推进了棚户区改造进度。
        （二）对于可能存在权属争议的房屋，由仲裁委员会通过仲裁确权，以最后一道“防线”来避免确权错误
        仲裁委员会在处理本次棚户区改造房屋确权的仲裁案件的过程中，具有如下创新特点：
        1、开通了绿色通道，专门设立了三亚市棚户区改造房屋确权工作室，配备专人统一负责大量仲裁案件的管理、分类、登记等工作。
        2、在案件审理程序上，适用简易程序审理案件，采用独任仲裁庭的组庭方式，在符合规定的情况下尽可能简化程序，主要体现在：（1）在立案审查上，及时对案件进行立案审查，缩短立案审查时间；（2）在仲裁员选定上，对于所有仲裁案件均统一指定熟悉房地产法律业务的资深专业律师担任独任仲裁员，既保障了确权标准的统一性，也节约了在程序上的时间。
        3、在证据审查上，仲裁委员会采用了提前介入审查证据的方式。通过前期对证据的形式审查，熟悉了拟改造片区的房屋特点，进而在仲裁确权程序中，对证据进行实质性审查更加高效、快捷。
        4、在审理方式上，由于案件数量较多，采用“不公开不开庭审理”与“不公开开庭审理”相结合的方式进行审理。对于案情简单，通过在仲裁程序中补充证据后，能够进行确权的，则采用“不公开不开庭审理”的方式进行审理。对于证据不足、相关利害关系人提出异议的，则采用“不公开开庭审理”的方式，以确保裁决的准确性。
        5、在仲裁员的选定上，指定具有专业知识和经验的资深律师为仲裁员，集中审理案件，确保各个案件审判标准的一致性、连贯性。
        6、在人员配备上，仲裁委员会专门配备了具有丰富办案经验的秘书，保证处理案件审理过程中的送达、通知、调查取证等工作的合法性。
        7、具有律师身份的仲裁员必须有一个专业化的律师团队在支持仲裁员的工作，使得仲裁案件具有充分的人力保障。
        8、在内部沟通机制上，创造了仲裁委员会、仲裁员、秘书分工明确、紧密合作的机制，能够对各个案件的不同特点，从法律角度、证据角度对疑难问题及时进行讨论并达成一致。
        前期通过由仲裁委员会、律师介入为棚户区改造提供法律意见及指导，后期通过仲裁来确定棚户区改造中房屋的权属的模式，是仲裁委员会和律师在棚户区改造项目中房屋确权的工作流程及模式上的大胆创新。
        三、采用仲裁确权的创新性模式而取得的重大成果
        位于三亚市胜利路的原武装部片区棚户区改造项目占地面积117亩，房屋127栋，改造户数2172户，人口7114人，涉及征收总建筑面积191687.53平方米。该范围内土地性质为划拨行政、企事业单位用地。房产基本情况为：市工商银行、市地方税务局、市国家税务局、市邮电局、市烟草公司、市国资委下属23家单位、共计28家单位的办公用房约26676平方米；非住宅用房约26287平方米；单位职工房改房等住宅房约132277平方米。房屋建筑时间为80年代后陆续建造，房屋权属不明确，道路拥挤、居住环境较差。
        鉴于位于三亚市胜利路的原武装部片区棚户区改造项目中房屋情况复杂，在进入仲裁程序后，仲裁员采用了如下处理方式以提高裁决效率：对申请人住建局已提请仲裁的案件按照房屋特点及性质、房屋转卖情况、产权情况等因素先行进行分类，分别确定了不同的处理思路，对各案按照其所属的类别所对应的处理思路进行处理并撰写《仲裁裁决书》；对部分案情简单、证据充足的案件采用“不公开不开庭审理”的方式，秘书负责确认案件事实、询问各方当事人并做好相应的笔录，组织各方当事人补交相应证据、送达文书等工作。对于证据不足、证据真实性难以认定、相关利害关系人提出异议等无法在书面审理的情况下作出裁决的仲裁确权案件，则采用“不公开开庭审理”的方式，对这些案件分类进行开庭审理，以确保裁决的准确性。
        在进行仲裁确权的过程中，仲裁委员会发现了部分与住建局签订补偿协议的被补偿人并非真正的被拆迁房屋权利人，通过裁决的方式确定了适格的被拆迁房屋权利人，由住建局重新与真正的权利人签订补偿协议，防止了错误发放补偿款情况的发生。
        《仲裁裁决书》送达后，住建局根据裁决书向涉案房屋权利人发放了补偿款，保障了被补偿人的利益，争取了在短时间内向被补偿人发放补偿款。
        通过本次仲裁确认房屋权属，相关政府职能部门及各被补偿人、其他当事人表示通过仲裁确认房屋权属，既减少了时间成本，提高了棚户区改造的工作效率，并且确保了确权的准确性，为三亚市棚户区改造工作作出了巨大贡献。
        四、采用仲裁确权的创新性模式的借鉴意义
        本次棚户区改造所采用的模式对推动棚户区改造工作的顺利进行具有如下借鉴意义：
        从政府进行棚户区改造工作上看，这是一次对棚户区改造模式创新的摸索，是新的经验积累。从成效上看，在三亚市政府的统一协调下，各方通力配合，通过大胆创新，解决了诸多棚户区改造难题，三亚市棚户区改造工作取得了突破性的进展，这是一种可以广泛运用于海南省甚至全国范围的模式，具有借鉴意义。
        从被补偿主体的角度上看，通过聘请律师、邀请仲裁委员会提前参与棚户区改造工作，在具体参与改造过程中，创新了解决法律问题的新模式，做到高效确权，保障了被补偿人的利益，节约了拆迁、改造的时间，增加被补偿人对政府工作的信任度。
        从仲裁工作的角度上看，通过仲裁委员会的提前参与，开创了一种全新的仲裁模式，扩大了仲裁委员会的社会影响力，有利于仲裁委员会更广泛地参与到棚户区改造工作中，发挥公正裁决、快速确权的作用。
        当然，工作模式需要靠人去创新，同时良好的创新模式下亦需要靠人相互配合才能完美运作，所以，在采用此种创新模式时，应当注意以下五点：
        1、律师要进行全程跟踪式服务，自始至终参与棚户区改造的每一项工作，在房屋确权方面，前期对相关证据材料进行形式审查，进入仲裁程序后，仲裁委员会对证据进行实质性审查，律师负责收集并补交确权所需的证据。
        2、选定的仲裁员必须有扎实的法律功底，能够准确判断法律关系，须为具有丰富的建设工程房地产领域的实务经验、诉讼经验的律师，具有很强的处理纠纷的能力。
        3、在仲裁程序中，需配备具有丰富经验的办案秘书，协助处理大量程序性事务。
        4、在仲裁委员会内部，须时刻保持良好的沟通机制，团结协作。
        5、负责实施棚户区改造的政府部门的代理律师必须具有专业法律知识，在建设工程房地产领域具有丰富的实务处理经验，且必须有一个专业水平高、足够团结的团队。
       结语
        三亚市棚户区改造有其独特之处，所以，创新棚户区改造模式中的确权方法，能够最直接地促进棚户区改造的进度。
        我国的商事仲裁机构不是单纯以营利为目的，其主要宗旨是为了保障社会主义市场经济的健康发展，这就要求仲裁员有更强的社会责任感、更高的道德标准和社会信用度。本次仲裁委员会参与三亚市棚户区改造，则是主动承担社会责任的体现，同样，律师作为法治社会不可缺少的一部分，亦应当具有高度的使命感，积极投身于法律事业中。三亚市还有更多棚户区改造的重任，无论是仲裁委员会还是律师，均应积极主动参与其中，为棚户区改造贡献自己的力量，并通过这些实践积累经验，形成研究成果，进行推广，为全国的棚户区改造提供先进性的经验。
（作者单位：海南建亚律师事务所主任，高华阳律师，联系电话：15008012000）
 
参考文献：
①陈知之：《我国商事仲裁制度的SWOT分析与创新研究》，《法制博览》，2013年4月（中），第195页。